【专家建言】政府主导的特色产业园区——开发区对城市发展的重要性及未来趋势分析

开发区作为中国产业园区发展的集大成者，其建设和运营由政府主导，可被视作最为重要的产业园区类型，而各类以发展产业为主要导向的社会资本运营的中小型产业园区也往往集中于开发区中。开发区是“增长极”理论在中国经济中的重要实践，即一定规模的不断扩大的产业综合体在一定地理空间中的聚集，从而形成了领先于周边发展程度的极化地区，同样这一极化的区域也具有极大的溢出效应，带动了周边区域的发展。

1984年1月，根据小平同志的指示，在沿海城市成立14个国家级经济技术开发区，实施特殊的经济政策，中国最早的一批开发区由此诞生。三十多年来，开发区由东到西、由大到小、由少到多不断发展，截止2020年全国共有4147家开发区，包含了经济技术开发区、高新技术开发区、综合保税区、工业园区等多种模式和形态。在各个城市中，开发区均表现为通过一定的区域形成组团，大小从几平方公里到几百平方公里不等，往往以管委会的形式作为管理主体，对这一区域内的经济活动、城市化进程、招商引资等活动进行管理，推动这一特定区域内的产业发展、城市化进程以及各类经济活动更具活力地展开。可说，开发区已经成为城市经济的重要组成部分，承担了带动各个城市经济发展的重任。

对经济发展贡献巨大

从实证研究的角度看，开发区对全国经济发展意义巨大，尤其是对重要的工业城市来说，开发区对经济的支撑作用更为明显。从2019年的数据来看，218家国家级经济技术开发区实现地区生产总值10.5万亿元，实际使用外资和外商投资企业再投资547.6亿美元，用全国0.1%的国土面积，贡献了全国10%的经济收入，近四分之一的外商直接投资，其税收收入占所在地级市比重为15.7%。[i] 以上仅仅统计了国家级经济技术开发区对经济的贡献，如果将统计范围扩大到各类经过政府批准设立的开发区则贡献更为巨大。

作者以位于长三角的三座城市——上海市、苏州市和合肥市为例，进一步探讨开发区对城市经济的贡献。沪、苏、合三城代表着中国经济发达城市的三种不同的发展阶段，即卓越的全球城市、经济活力强劲的制造业大市和正在崛起中的重要城市。从吸引外资上看，三地开发区都是吸引外资的主导力量，贡献重大。从开发区入区企业的应用收入看，由于上海市服务业发达，开发区内的企业又多以工业为主，故其入区企业营业总收入与上海市GDP相比并不高；苏州市的开发区由于集中了众多的工业企业，其营业总收入十分可观，开发区对苏州这一工业强市支撑巨大，对当地经济起到了绝对的支撑作用；合肥市正处于蓬勃发展的上升阶段，开发区入区企业的营业总收入对其经济的支撑作用正在不断显现。从财政上看，苏州和合肥两地的开发区都对当地财政贡献极大，可以成为地方政府的财政“奶牛”。

表一：沪苏合三城开发区与城市发展主要指标比较

*以上数据除上海市开发区市级利用外资数据外，其余均来源于当地2020年统计年鉴。**上海市各开发区一般不具有一级财政管理权限，故此不统计一般公共预算收入。由于数据原因，本表中以合肥市各开发区的税收收入代替一般公共预算收入。

沪、苏、合三市的开发区数据极具代表性，反映了位于先进地区不同发展阶段的城市开发区的重要作用。开发区从招商引资、经济发展和财政贡献上支撑着城市的发展，某种意义上可以将我国先进地区的发展经验理解为“开发区模式”。

为城市发展提供动力

正如实证数据所反映的，开发区主要从吸引外资、企业集聚和城市功能建设等方面为城市的发展提供了源源不断的动力。

从吸引外资看，开发区建立之初就定位为吸引外资的主阵地。从1984年中国第一个开发区诞生伊始，开发区就成为了一个“飞地”——既是市场经济在计划经济中的“飞地”，也是外资在国内的“飞地”。中央和地方逐渐赋予了开发区审批外资项目、管理服务外资的职能，使得开发区成为了外资进入中国最为便捷的通道。通过出口加工区、综合保税区的建设，开发区将吸引外资的功能不断做强，努力为外资企业提供“境内关外”的服务。通过一系列的功能建设，开发区逐渐了解外商外资的主要发展需求，掌握了服务外资的能力，由管理外资走向了服务外商，使得自身成为吸引外资的主力军。

从企业集聚看，由于我国国土空间规划体系的导向，工业用地和产业用地倾向于集中分布，这使得在中国绝大多数城市中，只有开发区内才规划有工业用地。通过规划的整理，进一步促成了企业向开发区的集中。同时企业的不断聚集，使得开发区成为了各类企业的“居委会”，能够为企业提供上接政府、下接市场的全方位服务。无论是物业管理或是金融服务，开发区总能比其他城市区域为企业提供更多的增值服务。故而，无论是工业型的企业，还是商办类的企业都倾向于走进开发区，其一是为了开发区能够提供的实实在在的政策优惠，其二是为了享受开发区贴心的企业服务。

从城市建设看，开发区的设立往往伴随着土地集中连片开发过的程，标志着土地由生地变成熟地，由集体用地变为国有建设用地。开发区在开发的过程中通过“七通一平”等基础设施建设，把农田或者荒地变为了具有城市功能、极具城市美观的城市化区域。可以说，开发区在很多城市成为了城市化的重要推手和工具。无论是陆家嘴金融贸易区还是苏州工业园区，一系列的开发区建设引领了城市规划、城市建设和城市美学的风潮。如果翻开我国第一个新区——浦东新区当时所获得的批文，可以清晰地看到其行使的是“经济技术开发区管理权限”。这些都证明了开发区作为中国城市化的先驱，为各地的新区和新城建设铺设了重要的实践路径，同时众多城市的新城区和新城也正是依托于原有的开发区再次升级而起的。

未来的发展趋势与方向

开发区作为中国重要的经济发展工具，已经推动中国城市经济发展走过了37个春秋。当前随着自由贸易区的设立，随着各地新城和新区的拔地而起，开发区未来的发展面临着新的挑战。以下简要谈谈同建筑设计紧密相关的几大重要趋势。

坚持“聚焦于产业发展、服务于产业发展”的根本导向

无论是上海市推出的特色园区还是浙江省推出的产业链“链长制”，都再一次将产业发展置于了开发区发展的首要位置。开发区的建设要服务于产业发展，开发区的形态设计、厂房设计都是为产业企业服务。正是在这一指导思想下，为配合园区产业发展，各开发区采用了因地制宜、各有特色的规划设计理念。以南桥科技城为例，作为上海26个特色园区之一，园区重点发展智能驾驶和人工智能产业。在这一产业导向下，南桥科技城打通地下空间，形成了由城市道路、园区道路、地下停车场道路组成的多维度测试场景。

愈加重视标准厂房建设与设计                     

当前的开发区发展已经走过了粗放式的一级土地开发模式，转向了一二级联动开发方式，开发区正愈加深入地涉入建筑楼宇的开发中。与此同时，随着生物医药、集成电路等产业的发展，标准厂房成为了开发区发展中满足企业“拎包入住”的必选项。在这两大趋势下，开发区对于标准厂房的建设和设计需求愈加强烈，而标准厂房的建筑标准也愈加严格。政府部门纷纷出台文件，提高了标准厂房的硬性建筑要求，如上海市有关部门就要求标准厂房建设的容积率不得低于2.0。而各类企业同样对于标准厂房的外观和内部装修要求也越加明显。在政府与市场双方的要求下，各个开发区纷纷推出了具有自身园区特色的标准系列厂房，以此来吸引高品质的项目入驻园区，推动产业进一步升级。

产业升级助推园区建设新需求

开发区逐渐从以第二产业为主导转向第二产业和第三产业并重的产业形态，带来了愈加明显的城市化形态要求。在走过了近40年的发展历程之后，随着土地二次开发和城市化进程的加快，众多开发区已经处于“退二进三”的新阶段，园区业态由原先的以制造业为主走向以服务业为主，由此带来的不仅仅是建筑形态的变化，还有开发区就业人口的变化。产业形态的升级助推了开发区对于城市形态的建设新需求：一是更加会重视开发区的服务功能需求，园区内餐饮、娱乐、医疗等员工生活配套服务明显增多。二是在产城融合的趋势下，开发区的二次开发由区块开发走向片区开发。由于开发区已融入城市发展的进程，单个地块的二次开发和利用已经不能满足城市功能的需要，开发区倾向使用片区开发的形式，整体重构园区美学，打破开发区与周边区域界线，融入城市景观。三是开发区各类建筑形态需求多样化。当前由于科技类企业和商务型企业的兴起，对开发区的建筑形态也产生了多样型的需求，无论是独栋式别墅楼宇还是超高层地标型楼宇，这些特殊的建筑需求正在转化为开发区推进招商引资实实在在的“生产力”。

智慧化进程不断加快

随着人工智能、5G等信息技术的升级，开发区智慧化进程不断加快。当前存在着不同的技术路径，一同推动着开发区的智慧化进程，其中较为典型的有三类：由BIM技术引出的类似CIM系统的园区整体智慧化系统；由综合管廊和安全管理引出的园区综合治理智慧化系统；由财务和资产管理系统引出的综合楼宇和资产运营智慧化系统。各类智慧化系统推动着开发区走向高效管理，成为了未来开发区发展的增长点。

结语

放眼世界，开发区虽然不是中国首创，但是却是属于我国经济发展的“独门秘籍”，全球开发区的发展无不是跟随着中国的实践和经验。这是中国改革开放以来为全人类实现工业化和脱贫做出的重要贡献。开发区作为一种政策工具也已经嵌入了中国的城市化进程中，在长久的未来必将继续保持中国经济发展发动机的重要角色。

作者：礼森（中国）产业园区智库 研究员周思勰