【专家建言】开发区发展进入存量时代

【原创 周思勰 礼森园区智库 2022-09-1311:57 发表于上海】

开发区作为促进我国城市化与工业化的重要推动力量，已经经过了近40年的发展历程，如同人类的成长过程一样，开发区发展已经经过了快速扩张的青年期，逐步走向了壮年期，而这一壮年期就是开发区发展的存量时代。

开发区发展进入存量时代的特征

开发区发展进入存量时代后，从发展空间、经济规模、开发机构等方面凸显出了鲜明的存量大（多），增量小（少）的特征。

从发展空间上看，全国开发区占地面积非常巨大。国家级和省级公告园区的公告总面积达4.55万平方公里，占全国陆地总面积的0.47%。按照《全国国土规划纲要（2016—2035年）》中2020年国土开发强度4.24%数值计算，全国开发区公告面积已经占到全国建设用地的10%以上，如果考虑到我国开发区建设中存在的大量在公告范围之外的代管区域和托管区域，实质上的开发区占地面积或远远大于我国建设用地总面积的10%以上。巨大的占地面积也意味着发展空间的受限。一是开发区目前的开发强度已经很高。根据《关于2020年度国家级开发区土地集约利用监测统计情况的通报》，国家级开发区的土地开发率已经达到了89.46%，土地建成率更是达到了92.77%，如北京、上海等发达地区的国家级开发区的土地开发率和建成率更是接近100%。二是开发区未来可供开发的增量土地空间极少。根据我国国土规划纲要的要求，十四五时期全国新增建设用地的总目标值为2950万亩（即2万平方公里），开发区未来可以开发的新增土地极少。而对于发达地区开发区来说更是如此：上海在2021年到2035年的增量建设用地仅有15平方公里，深圳十四五期间新增建设用地也仅有58平方公里；在同样经济较为发达的江苏省，更是做出了到2025年建设用地总量不增加的规划指导。可以说从发展空间上看，全国开发区已经进入到了存量面积大、现有存量管理面积中可供开发增量面积小、未来可供开发的土地增量潜能少的存量时代。

从经济规模上看，全国开发区现有的经济体量十分巨大。2020年，217家国家级经开区的地区生产总值11万亿元，占国内生产总值的11%，税收收入占所在地级市比重为17.6%，进出口总额占全国进出口总额比重为21.7%。如果算上各类国家级高新区、国家级综保区以及其他各类省级开发区，占比应该更高。尤其是在发达地区的发达城市，开发区的经济总量占比尤为显著，如2020年苏州市的国家级和省级开发区的一般公共预算收入占全市的七成。庞大的存量也预示着增量空间的减少。一是原先开发区经济突飞猛进式的爆炸性增长不再，增长速度必然会降低。二是亮眼经济数字下的实质是全球绝大多数500强企业已经完成了在我国各类开发区中的布局，各类重要龙头企业和民营企业也已经在各开发区内完成了选址。企业招引的增量逐步减少，吸引优质龙头企业布局的增量空间也正在变小。

从开发机构上看，全国绝大多数开发区已经完成了开发机构的组建与正规化建设。经过了近40年的开发区发展实践，形成了一大批开发区管委会和其他相应的管理机构，构成了开发区开发机构的巨大存量。而未来新设开发区及其管理机构的增量空间会变小。一是由于我国总体的编制控制，会使得开发区开发机构的增长难处很大。二是众多已经成体系的开发区管理机构可以发挥自身先发优势，通过代管、托管或是其他形式开发新设立的产业园区和片区，最终形成“一区多园”或者“品牌化开发”的模式。

以上三个方面构成了开发区进入存量发展时代的最主要特征。相比于有限的开发区发展增量空间，目前巨大的存量更值得开发区人关注和重视。

存量时代开发区面临的挑战

随着开发区发展进入存量时代，开发区将会面临着众多转变和挑战。

一是开发区的发展模式面临转变挑战。长期以来开发区依靠片区开发模式发展，在产城融合思想的指导下，不断通过成片开发，驱动包括“七通一平”在内的基础设施建设以及公共服务配套设施建设，并以此吸引优质企业和优秀人才入驻。这也造成很多开发区的发展模式和新城、新区的发展模式趋同，开发区的平台公司也逐渐成为了另一种类的城投公司。但是随着土地增量空间的趋近于零，大拆大建式的片区开发将很难继续。这一不断通过成片开发进行发展的开发区普遍发展模式面临着重大挑战，在巨大的存量压力下，开发区必将转向园区更新主题，通过盘活存量空间进行发展。

二是开发区开发的财务平衡逻辑面临挑战。在原有的片区开发模式下，园区开发主要依靠债务推动和土地收益的方式实现自我平衡。在存量时代中，尤其是在房住不炒的原则下，这一平衡逻辑遇到了困境与危机。尽管近来有一些文件和政策放松了在房地产领域的监管，同时也正积极推动各类基础设施建设以及集中开发的工作，但是由于存量时代的根本特征，以借债搞基建，以未来土地收入为还债根本来源的平衡逻辑必然会遇到危机。一是由于中央对于地方隐形债务清理的力度逐渐加大，园区开发原有的举债模式难度逐渐增加。二是由于增量空间的不断减少，以土地收益作为平衡来源的可行性越来越低。三是开发区逐渐转向园区更新主题后，相应的开发成本必将上升。当前的各类政策性“救市”文件其实是给了各园区以缓冲期和过渡期，开发区想要在存量时代继续成长，必须要找出新的平衡逻辑。

三是开发区招商引资的逻辑将会发生转变。招商引资对于园区的地位不言而喻，长期以来招商工作的重点在于不断吸引重点优质企业来园区投资。在存量时代中，传统的招商引资逻辑面临着重大转变。一是因为众多的龙头企业已经完成了在华的总体布局，对重点企业的招引更多就具有了“挖墙脚”的性质，但是现有企业转移的难度较中国刚入世时吸引重大外资的难度大了很多。二是园区空间受限，各园区招商引资的筹码逐渐变小，试错成本也逐渐变大，原先通过大批量供地不断筛选优质企业的招商策略将逐渐失效。三是竞争愈加激烈，招商在存量时代的表现就是各地不断加码对企业的各类优惠政策，放出海量资源“内卷”竞争。在存量时代的招商引资逻辑也必然要求园区从眼睛向外和招大引强，转变为向内做好园区服务促进企业增资扩股，同时更加注重园区内中小企业的孵化培育。

四是开发区体制机制面临重大变化。在增量时代的开发区开发主体，无论是管委会或是开发公司，大多投身于大量的开发建设，精力主要聚焦于经济服务与企业服务中。但是进入存量时代，园区存量企业的服务必然将被提上日益重要的地位，同时随着园区内人口的大量增加，产城融合程度的加深必然给园区带来更多的挑战，园区必将直面越来越多的社会事务和人才服务。在开发区体制机制改革中不存在解决一切问题的“万能公式”，仍然需要“一事一议”寻找解决方案，重点从如何协调好与当地政府在社会管理中的关系、如何在不增加编制的情况下高效运作管理机构、如何保障存量时代下园区的运营与服务、如何留足机构冗余量为进一步代管和托管更多园区做好准备等方面寻求符合自身的改革路径。

存量时代下园区的发展路径

在存量时代，开发区需要寻找出一条不同于以往的存量发展路径。而存量时代的园区发展路径，必定是一条以服务为导向的内向性发展的道路，优秀的园区将表现出园区管理主体专业化、园区服务精准化和园区合作主体社会化的趋势。

园区发展依赖于专业的园区管理机构。但是当前基于“管委会+公司制”或“法定机构”等各类模式的园区管理机构改革中，园区管理机构的专业化并没有被提到应有的高度，只有专业化的园区管理机构才能推动园区行政审批简化和高效运作，才能够匹配更高的薪酬待遇。园区专业化建设的重点一是在于建立稳定的人员结构，二是需要建立成熟的园区管理人员人才培育体系，三是需要建立符合园区发展的足量知识储备库。

在存量时代中服务就是招商，招商就是服务。以园区服务入手，依托现有企业的增资扩股进行的招商工作将会比四处“挖墙脚”式更有效率。同时以专注服务培育中小企业成长获得的成长型企业也要远比看各类PPT进行招商工作来得靠谱。对园区来说，与其将更多的资源投入到招商阶段的返税补贴中，不如将资源投入到园区的前期服务中，把成本花到更需要的地方。

存量时代是园区与各类社会主体共同服务企业，也是园区与各类主体共谋发展。无论是在传统的招商领域还是在服务领域中，引入优质的第三方服务企业共同参与，能够最大程度撬动社会资源，服务园区发展大局。众多社会参与者同时也将成为园区产业生态的重要环节，为园区持续发展奠定基础。