【专家建言】对外开放与科技创新——两种引领园区发展模式的特点分析

【原创管锡清 礼森园区智库 2022-07-19 11:57 发表于上海】

2019年，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），提出充分发挥国家级经开区对外开放平台作用，提升对外合作水平、提升经济发展质量，打造改革开放新高地，由此可见，国家级经开区是对外开放为主的经济发展模式。《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号）提出国家级高新区已经成为我国实施创新驱动发展战略的重要载体，高新区以创新驱动发展为根本路径，优化创新生态，集聚创新资源，提升自主创新能力，以建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区为目标，这说明国家级高新区以科技创新引领社会经济发展。

两种模式的基本内涵及特征分析

对外开放引领发展是利用两个“市场”促改革，提升社会经济发展水平

“对外开放”是我国一项基本国策，发展开放型经济，既要向外国开放国内的市场，又要积极开拓国外市场，是对内、对外同步双向的开放。同时对外开放是以开放促改革，加强对外经济技术交流，积极参与国际交换和国际竞争，使我国经济结构更加开放。对外开放是站在国内国际“两个市场”的高度，充分利用“两个市场”、“两种资源”，充分发挥“两只手”的作用，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合。对外开放也是在充分研究国际规则和国内外贸易规律的基础上完善法治化、国际化、便利化的营商环境，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的体制机制，通过体制机制改革促进经济发展。

产业园区对外开放引领发展的具体形式主要有两种：1）利用国外的资金和技术是对外开放的重要形式，积极合理有效地利用外资，特别是更加积极地吸引外商直接投资，兴办外商投资企业，积极引进国外先进技术设备，特别是有助于企业技术改造的先进技术；2）扩大区内进出口企业的商品和服务贸易是对外开放的基本形式，特别是发展出口贸易，积极开展对外承包工程与劳务合作，发展多种形式的互利合作。

科技创新引领发展是创新驱动生产力提升，促进经济高质量发展

“科技创新”同样是我国一项基本国策，“科学技术是第一生产力”、“创新是引领发展的第一动力”充分说明科技创新对我们社会经济发展的重大作用。科技创新主要包括创造和应用新知识和新技术、新工艺，采用新的生产方式和经营管理模式，开发新产品，提高产品质量，提供新服务的过程，可以被分成三种类型：知识创新、技术创新和现代科技引领的管理创新。科技创新引领发展是破解我国发展中遇到的瓶颈、深层次矛盾和问题的关键力量，只有通过科技创新发展能力特别是自主创新能力，建成科技强国，才能走出主要依靠资源等要素投入推动经济增长和规模扩张的粗放型发展方式，走上创新驱动的新路，社会经济才能实现高质量发展。

产业园区科技创新引领发展具体形式主要有以下三种：1）人才是科技创新最关键的因素。利用高新区优秀的创新环境吸引国内外高科技人才，加快产业高端人才的集聚，支持高端人才创办初创企业、高科技企业；2）大力培育科技创新主体。以科研院所和高等学校的集聚为引领，以高新技术企业、科技小巨人、专精特新企业为主体，以各级各类研发机构为依托，大力培育与发展科技创新主体，引导科技创新主体加大研发投入，加快创新成果转化，提升社会产业发展动力；3）营造良好科技创新环境。一项新技术从诞生、发展到应用，最后转化为生产力，离不开观念的引导和制度的保障，可以说，观念创新是建设创新型国家的基础，制度创新是建设创新型国家的保障。

两种模式的发展特点

两种模式的出发点分析

对外开放引领发展和科技创新引领发展是我国开发区中最重要的两种促进园区社会经济发展的模式，分别对应我国国家级经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区。

表1 国家级经开区与高家级高新区设立情况表

单位：家

出于“实行改革开放政策，进一步提高吸收外商投资的质量，引进更多的先进技术”的目的，我国于1984年在经济特区的基础上正式批准设立大连经济技术开发区，1984-1986年总共批准设立了第一批14家国家级经济技术开发区。到2019年，在各省、市、自治区的省会等中心城市，在沿海开放城市和其他开放城市共有219家国家级经开区。至2021年，我国共有230家国家级经开区，是新时期对外开放引领社会经济发展最重要的区域。

图一批准设立国家级经开区数量图

1985年，中央做出《关于科学技术体制改革的决定》，明确提出“要在全国选择若干智力资源密集的地区，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区”。1988年，国务院批准成立中关村高新技术产业开发区。1991年国务院发出《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》，选定武汉东湖新技术开发区等26个开发区作为国家级高新技术产业开发区，到2018年总数达到169家[1]，国家级高新区成为我国科技创新引领经济发展的“领头羊”。

图二批准设立国家级高新区数量图

从两类国家级开发区设立的背景、区域与目的可以充分认识到对外开放和科技创新两种发展模式之间的差异。前者是利用国内国外两个市场发展经济，后者是独立自主提升科学技术水平促进生产力发展。前者效果立竿见影，为国家发展奠定产业技术和经济基础，后者影响深远，为国家强盛奠定科技和技术基础，促进经济高质量发展。

两种模式发展方针的演变特色

1984-1986年批准设立国家级经开区，提出国家级经开区发展方针是“三为主，一致力”即“以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主，致力于发展高新技术产业”。国家级经开区从设立之初就扛起了我国对外开放的重担，不断提高制造业技术水平，确立了以引进外资、发展制造业为主的对外开放引领园区发展模式。经过30多年的发展，对外开放发展模式不断注入新的内涵，2014年国务院办公厅出台《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》提出国家级经开区发展的“四个转变”，即对外开放引领发展必须是高质量的发展、市场主导的发展、差异化的发展和营商环境提升带来的发展。2019年国务院出台的《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》提出国家级经开区发展源泉是创新，是开放创新、科技创新、制度创新，为对外开放模式注入了创新因素，提出开放、创新双轮驱动的发展模式，由此，对外开放引领园区发展的内涵不断丰富完善。

表2 国家级经开区发展方针变化情况

1988年国家科委根据《关于科学技术体制改革的决定》中“经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针，批准设立国家级高新区，提出国家级高新区发展方针“一促进一推动”。1991年国务院出台《关于批准国家高新区和有关政策规定的通知》提出“一依靠两促进”，即“依靠我国自己的科技力量，促进高技术成果的商品化、产业化”。国家级高新区从设立开始承担了我国科学技术自主创新促进社会经济发展的任务，确立了以科学技术转为生产力发展产业的科技创新引领园区发展模式。2020年国务院出台的《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》继续提出国家级高新区必须坚持“发展高科技、实现产业化”方向，以科技创新为核心着力提升自主创新能力。自主创新一直是科技创新模式不变的核心，只要园区的科技创新水平不断提升，其社会经济发展水平必将持续增强。

表3 国家级高新区发展方针变化情况

两种模式发展因素特点差异分析

对外开放和科技创新两种引领园区发展模式的特点差异可以从发展因素的异同体现出各自的发展侧重点。

表4 国家级经开区和国家级高新区发展因素分析

可以看到对外开放引领发展以制造业为主，园区内主要是企业，最重要的资源是资金与技术，特别是引进国外资金与先进技术，现阶段强调创新带来新的发展动力；而科技创新引领发展以二、三产业并重为主，园区内企业、研究院所、高校三者并存，最重要的资源是高端科学技术人才与良好创新环境，研究院所、高校水平越高则园区发展越好。

两种模式引领开发区发展取得巨大成就

两种发展模式都在我国经历了三十多年的实践，对国家级经开区和高新区发展起到巨大的作用，从表5可以看出，我国国家级经开区和高新区的GDP总量都超过10万亿元，占我国GDP比重也都超过10%，同时两者GDP增长率、合同外资总额增幅、进出口总额增幅等均远高于国家平均水平。对于各省市来说，两者占各地GDP比重大，对地方财政贡献大。代表性园区苏州工业园区、广州经开区、天津经开区、中关村高新区、深圳高新区、张江高新区等都是我国头部城市社会经济最重要的发展极。

表5 国家级经开区和国家级高新区发展成就

从各自的发展成果看，国家级经开区在对外开放引领下，经过近40年的发展，成为高新技术产业和先进技术的集聚地；吸引更多的跨国公司驻足落户，区内外商投资企业产业结构明显改善；科技创新能力迅速提升，区内企业的科技水平明显提高，园区发展质量越来越好。国家级高新区在科技创新引领下，成为高端人才集聚区和科技成果的转化与产业化示范区，园区产业立足高端、前沿和战略性新兴产业，成为我国实施创新驱动发展战略的重要载体，走出了一条具有中国特色的高新技术产业化道路。

[1] 2022年6月，国务院又集中批复4家国家级高新区，总数达到173家。